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土地产权制度变迁的重新审视

2016年12月26日来源:新浪土地市场责任编辑:sy5

近年来,中国的经济发展取得了举世瞩目的成就,并非常明确地否定了一些发展理论的原则,其中最明显的一条有关理论是:受政府保护的产权稳定是持续投资和经济发展的前提条件。尽管存在各种各样的理论假设和前提,我们仍然可以毫无疑问地确定,虽然中国取得的举世瞩目的经济发展成就在很大程度上要归功于土地房地产,但是这种发展是在缺乏“正规产权制度”或者地籍制度的情况下发生的,而根据理论要求,这需要国家建立并落实正规的财产制度。

  另外,将地籍制度作为一种正规的、私有化的和稳定的财产权的制度原型而建立起来的过程实质上是一个无意的、增量的制度变迁的过程。土地确权作为一种国家尝试发起的制度变迁的过程,覆盖从起源直至目前显示,制度变迁并不是一个直接的过程,更不是国家带有目的性制度化、私有化保护财产权的结果。相反,它是国家和社会相互作用、不断发展的过程。尽管政府已经多次尝试建立全国性的地籍制度,但这仍然是一个极为艰巨的任务。

  中国土地产权的特点仍然是多样的制度情况:有正规确权的城市土地和个人住房所有权,无登记的习惯性的农村住房、林地和草地的权利;还有半正规的农业承包权利。现在的问题是这种局面是否正如(新)古典主义和传统的发展论的学者所认为的“是一个麻烦”,或者这只是中国本身的制度变迁的特定阶段的反映。

  在中国政府尝试建立并推进新的“博弈规则”时,制度变迁的无意性或者自发性体现得非常明显。一个清晰的例证就是1962年的“四固定运动”,该运动不仅没能成功确权,而且也没能成功保护集体土地的前所有者(自然村)的权利。就这方面而言,在改革开放之前,国家尝试建立确权的行动只建立了一个“空制度”,这种社会规则导致了激烈的冲突,或者是对社会行动者的行为没有明显影响。中国近年来尝试进行土地登记的努力再次说明了制度变迁的本质是无意的。

  记住了这个问题,我们也就能够回答其他的次级问题:首先,中国是否应该通过土地确权的方式使土地和房产正规化?如果这样做,该何时进行以及该如何进行?其次,中国是应该按照新古典主义和新制度主义学者所建议的那样将土地和房产私有化,还是应该保持国有和集体所有制?最后,在分配冲突的情况下,如何保持产权的稳定?

  实际上,所有这些问题都并不重要。需要记住的一点是,我们不能将制度形式和功能对等起来。换而言之,重要的不是制度的形式,而是制度在社会中是如何起作用的。在这方面,指导原则应该是制度在社会行动者意识里的可信度,而不是正规性、稳定性和私有化的程度。

  制度变迁是一个不断变化的过程,但却是用静态的快照式的术语来使其概念化的。因此,制度变迁的表现降级为二元的转折点:公有对私有;稳定对不稳定;习惯的对法定的;经过确权的对没有确权的。相反,中国和其他国家的发展经验说明,将制度变迁看成是一种获得制度连续体则更有帮助,在这个制度连续体中,多种制度形式可以共存,相互混合,而且同时也是可信的。

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